北京师范大学学前教育研究所教授、中国学前教育协会前理事长冯晓霞

　　北京师范大学学前教育研究所教授、中国学前教育协会前理事长冯晓霞发言：

　　我的发言的内容，我临时略了做了一些调整，今天主要谈的内容是财政支持，是幼儿教育发展的基本保证。

　　近几十年，特别是《达喀尔》行动纲领，特是最脆弱和条件最差的幼儿全面保健和教育，作为六大目标值首提出以后，各国纷纷出台各种政策来保证这个目标的实现。

　　中国政府同样也是对幼儿的保育和教育给予高度重视。最近一段时间，从去年下半年开始，国务院连续发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》和《关于当前发展幼儿教育的若干意见》，从国计民生的角度提出到2020年“基本普及幼儿教育”的目标，并且将发展的重点放到农村。

　　为了确保这一目标的实现，国务院多次召开会议研究制定具体政策和措施，特别引入关注的是在2011年到2015年期间，中央财政将安排500亿人民币，重点支持中西部地区发展农村学前教育。

　　这件事情在中国学前教育发展的历史上，我们认为它是非常有意义的，因为在中央财政对于学前教育没有专项的拨款，因此在历史上是首次。我认为首先表明了政府发展学前教育，解决群众强烈的入园难，入园贵的决心。入园难和入园贵的问题，是中国近几十年公众反映强烈的问题，尽管改革开放30年以来，我们幼儿教育取得了很大的发展，但是不能否认的一个事实是这个公众对于幼儿教育的满意度却普遍降低，这是一个很有意思的现象。特别是进入到新世纪以来，社会上入园难、入园贵的抱怨声可以说是不绝于耳。

　　我们可以来看一下，应该说中国近30年的幼儿教育的发展是非常大的，无论是在幼儿的入园人数还是从育龄儿童的入园率来看，进步非常明显，1978年中国接受教育的人数不到800万，到了2009年已经达到了2657.8万人。同时从全国学前毛入园率变化来看，也是有很大的增长，1991年全国幼儿三年毛入园率仅7.8%，到2010年达到了56.6%，应该说变化非常大。但是公众对于教育的满意度却普遍显示的是比较低，为什么会出现这样一个现象，我想这和中国幼儿教育这些年的变化是有非常直接的关系。入园之所以难是一个供需之间的巨大矛盾，从需方的角度来看，自从上个世纪80年代以来，早期教育在人一生发展当中的重要性，逐渐被社会所认识，社会对优质教育的需求大大高于以往，同时随着中国经济的发展和城市化进程的加快，大批农业人口向城镇转移，农村传统这种家庭养育模式，受到了非常大的冲击。按照国家统计局农村司的数据显示，2009年中国的农民工的总量达到了25亿千万人，举家外出也达到了3千万，这些孩子随着父母迁移到城市，还是留守在农村老家，都对公共学前教育的需求变得非常强烈，这应该说也是一个原因，另外还有生育高峰的问题，因为我们第一代读书子女已经进入了生育年龄，双方都是独生子女可以生两个孩子，生育高峰开始出现。

　　那么从供方的角度来讲，与公共需求的强劲增长相比，幼儿园的供给在这一段时间里面却出现的大幅度下降的状况。这是从1978年到2009年中国幼儿园数量变化的一个图，在中国我们幼儿教育虽然是学制的一部分，但是这个定位我认为更多是一个理论意义的，从投入体制和办园体制来看，幼儿教育实际的定位是福利，尤其是单位福利，这个单位福利也是中国原来计划经济体制当中一个非常独特的现象，所谓单位福利就是说从幼儿教育作为单位福利，由家长所在的工作部门和工作单位来提供。这种单位福利制的一个特点就是终身全包，一个人只要就业于一个单位，比如说某一个工厂，某一个机关，他的住房、医疗、子女教育、养老等等问题，基本都由这个单位来负责解决。所以这样一来就形成了一个非常普遍的，就是这个单位来办社会事业，包括办教育的现象。

　　那么在中国的经济体制改革的过程当中，为了改变这个计划经济时代，中国企业往往负担过重，承担了太多的社会职能，导致生产效率不太高的这样一种情况，所以1999年国家提出来企业分离社会职能这样一个要求，幼儿园作为企业所承担社会职能之一被分离出来了。在这种情况下，原来我们的企事业单位所办的幼儿园多数就关闭了，少数承包转制，或者是私立化。随着还有我们一些机关和事业单位的幼儿园，也在精简机构，提高效率的过程当中消失了很多，这就导致了幼儿园数量的急剧下降。

　　上个世纪90年代末期，全国幼儿园总数基本保持在18万所左右，但是到了21世纪初的几年却减少为11万多所，因为我们的民办幼儿园有了大的发展，但是从幼儿园的总数来讲，也不过是达到了14万所。大家能够看到这个曲线，从2000年到2001年之前锐减了6万所，3-6岁在入园率在呈现图表当中也可以看到，入园率也有一个相应下降幅度，虽然在后来提升还是比较快。

　　在供给下降和社会强烈需求的矛盾，导致了入园难。另外就是入园贵，入园贵和单位福利的消失是有一定的关系，中国的机构基本上由四个部分组成，一个是教育部门办园，教育部门办园是纳入到教育财政经费预算里面，其他部门办园，包括国有企业、大学、机关，往往是从本单位的基本建设费、福利费、管理费和事业费，或者是税前预留，通过这样一些途径来间接支持公共资金的支持。还有一种集体办园，是集体所有制的一些企业，社区、农村和乡镇所办的幼儿园，这一部分幼儿园也是很少得到公共经费的支持，但是毕竟还有各种各样的途径，能够获得一些。另外一种类型就是民办园，基本上是私人资金举办的幼儿园。

　　从这里面可以看出来的，前三类基本上带有公办性质，多多少少直接和间接是能够受到财政的支持。那么在以往这三类幼儿园占的比例是相当高的，大家可以看到1995年这三类幼儿园基本上能够占到85%左右，其中作为单位福利这个部门办园和集体园，也基本上占到70、80%以上，经费可以说是单位、家庭，有一些是国家共同负担的。那么家长负担的部分不多，但是随着企事业单位和集体办园的转制，关闭和改变用途，我们的幼儿园发生了重大的变化。2009年明显出现了公办性质的幼儿园在整个教育机构当中所占的比例越来越小，私立带有投资性的幼儿园办的比例越来越大。

　　我想从这个图可以看到，原来作为单位福利与中小学教师，工人、服务行业职工，中低收入家庭子女为对象的集体园和企事业单位办园急剧萎缩，取而代之是完全依靠家长付费的私立园，这样一来原来国家补的这一部分，和单位分担一部分幼教成本，这个状况已经不存在了。从国家对于幼儿教育的投入来讲，起码这一部分是消减的。这样一来家长不仅必须承担保教成本，还要举办民办园举办者高低不等的利润，家长自然感觉到入园贵。

　　那么幼儿教育的这些问题引起了政府的高度重视，在2001年到2020年国家中长期教育改革和发展规划纲要，把幼儿教育列入教育发展的六大任务之一，提出到200年全国基本上普及幼儿教育，加大财政投入，在规划纲要当中，明确提出了教育投入是支撑国家发展基础性各战略性的投资，是教育事业物质基础，是公共财政的重要职能。中央财政500亿对学前教育专项的投入，所以说是政府作为职能的重要举措，在真切，在实在的表明了国家发展学前教育来解决入园难和入园贵问题的决心。

　　另外一点就是从中央财政这次直接对学前教育的投入，我们可以看到这样一种投入对于促进幼儿教育的公平，是起到了一个非常重要的作用。从刚才我们看到的这个图，其实我们应该能够知道，就是真正是公共财政直接投入的这种幼儿园，是属于教育部门办园。教育部门办园，由于质量少，数量少，国家分担的相应成本，收费也比较低，问题在于这一类的幼儿园中低收入者是非常难进去的。这是一个方面，所以一度有人批评，尤其是专家学者批评，说我们的公共财政的投入是用于锦上添花，而非雪中送炭，因为进到这种幼儿园，往往是社会条件比较有利的，用比较少的经费能够享受比较好的教育，这是一直受到大家的批评。但是在以往由于我们企事业单位办园占的比例相当高，各个部门的职工也能够享受到一定程度的国家补助，所以尖锐的矛盾被掩盖了，现在这样一种变化使得这个矛盾变得比较突出。

　　另外的问题，一直以来中央和地方政府实行的分级管理的体系，可以看到各级政府的责任，在这样一个管理体制当中，早期教育经费投入基本上是由基层政府来负责，比如说中央政府主要制定政策，发展规划。省政府也是制定本地区的发展规划，相关政策，并且组织实施。真正投入学前教育经费的，更多是是县，甚至在农村，由乡镇村来承担。这样一个投入体制是有它一定的背景，因为中国地域广大，各地地理自然条件，社会文化背景，社会经济发展水平存在着很大的差异，所以在这种情况下制定这样的政策是有一定的积极作用。这个积极作用在于地方政府有比较大的决策自主权，可以因地制宜来制定适合本地情况的发展政策，来满足家长和儿童的需求，这是积极的一面。

　　但是这样的一个政策，我们觉得它也遇到了一定的挑战，首先一点这个地方负责分级管理本身包含着一种责任，层层向基层下放的倾向，拥有更多财权和资源分配权利上级政府职能往往比较弱化，导致了财权事权不相匹配，客观上以至于贫困地区早期教育的发展，同时也带来了中央和省对地方早期教育平衡作用不足，省和省之间，省内地区之间，城市和农村之间早期教育发展非常不平衡，不利用促进教育公平。

　　这一次中央财政支持的四类，这500亿是支持四类七个幼儿教育项目，基本设计原则是向社会处境儿童倾斜，体现公共财政扶弱保底的基本职能。这个四类项目包括几个方面，一个是支持中西部农村改建、扩建幼儿园，建立山区和一些交通不太方便地区循环和人口比较循环支教的试点，另外设立奖补基金，一个是提供普惠性的服务民办幼儿园，另外一个是提供普惠性服务，同时招收农民工子女城市集体企事业的办园。第三类是实施中西部幼儿教师培训计划，再就是建立贫困儿童，孤儿残疾儿童等等的教育支持制度。

　　第三点我认为中央财政的投入有利于健全和完善我们公共财政体系，刚才我已经提到，以往中国幼儿教育虽然被纳入到学制，但是基本定位更多是偏向于社会福利，而非公共服务。因此它没有能够像其他教育阶段一样获得更多的财政支持，随着社会经济发展和公众需求的增强，国家开始将幼儿教育定位于公共服务，提出努力构建覆盖城乡，布局合理的幼儿教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的有质量的幼儿教育，这样幼儿教育的经费开始被列入财政预算。

　　中央财政的支持我们认为对于加快幼儿教育的普及和质量提高，对于促进幼儿教育的平衡发展和起点公平是有非常重要的意义，但是我们同时又认为，从可持续发展的角度来看，幼儿教育事业不仅需要公共财政在特定时期针对特定情境一种特别支持，更需要建立一种长效机制。同时，公共财政怎么能够发挥最大的效益，让政府的每一分钱都真正用到位儿童提供早期教育的机会，而提高保育教育的质量上，我认为这一方面还是有很多需要研究和落实的问题，但我们对此还是充满了希望。

　　谢谢大家！